일본정치론 (6) 정부와 관료제

지난 수업: 선거에 대하여

 

 

참의원. 중의원에 비하면 정치적 영향력이 약하다. 

 

자민당의 경우. 55년 체제에서 어떻게 안정적인 집권을 유지했는가?

분산정치, 이익유도정치.

 

- 파벌정치, 후원정치가 특징적. 부정적으로 비판받는다.

그럼에도 불구하고 파벌정치의 경우 개인의 리더쉽에 근거하지 않고 정책적 지향서을 가지기 때문에(아베는 이념지향적, 기시다는 온건적) 정치적 위협이 왔을때 총리를 교체함으로 유사 정권교체를 통해 국민들의 지지를 잃지 않았다.

후원정치 또한 긍정적으로는 유권자들과 친밀하기 때문에 그들의 의사를 보다 잘 표현할 수 있게 한다.

 

55년 체제에서의 큰 야당: 사회당. 공공노조에 근거를 둔다.

그렇게 함으로 자민당 일당우위체제가 지나치게 보수적으로 흘러가지 않게 하고, 평등주의에 기여하고 헌법 개정을 반대하는 등의 영향력을 발휘. 그러나 연립과정에서 기존의 정치성의 배반을 통해 지지가 떨어지고, 사회주의가 몰락하며 현실성이 떨어지게 되면서 존재감이 사라졌다.

그를 채운 것이 민주당. 국민민주당 등의 정당들의 전신. 그런 변화가 의미하는 것은 일본의 정치가 사회당이 약화되고 새로운 진보당이 나타난것이 아닌 또다른 보수당이 나타나게 되면서 - 일본 정치가 전반적으로 보수화되었다.

 

민영당. 자민당과의 연립. 도시 표를 획득하고 위기 타파.

민영당은 종교에서 시작되었기 때문에 복지를 중시한다.

 

민주당이 2000년대에 들어서 영국에서 시작된 제도를 받아들여: 선거를 정책 중심적으로 가져가려는 움직임이 있었다.

민주당이 강조하는 슬로건: 정치주도. 관료주도를 변화시키자.

민주당은 지지를 전부 잃어버리게 되고, 아베 총리가 집권을 시작하게 된다. 자민당의 일당우위의 시작.

 

일본이 선거제도 개혁을 통해 양당제가 된다고 학자들이 판단했지만 제도가 실행되고 나니 전혀 다른 결과가 나왔다.

소선거구제의 경우 두개의 정당이 싸워서 다수당이 승리하는 방식. 그러나 일본의 야당은 분열되어 있기 때문에: 기본적으로 정당에 대한 지지가 낮은데 자민당과 경쟁하게 되면서 절대 승리할 수 없는 구도가 완성.

야당 내에서도 여러가지 정책적인 차이가 있기 때문에 쉽게 통합되지 않는다. 공산당이라는 것은 기본적인 지지가 있기 때문에 그 표를 모아야 하지만, 공산당과의 협력은 반감을 얻는다.

 

자민당의 실정과 문제가 많다고 하더라도 정권 교체가 일어나지 않은 이유: 야당의 통합되지 않음.

현재 기시다 또한 지지율이 낮아도, 야당이 승리하여 집권당이 변경될 가능성은 많이 낮다고 한다.

 

 

 

- 오늘: 관료제를 중심으로 일본 정치가 어떻게 움직이는지.

 

일본은 기본적으로 의회제 국가.

삼권분립이 아니고 입법과 행정이 긴밀하게 연결. 의회선거(중의원 선거)에서 다수당이 차지하면 그 당이 곧장 행정권을 차지한다. 총리의 경우 다수당의 대표가 된다(늘 자민당에서 총리가 나오는 경우).

예외적으로 자민당이 다수당이 되지 못했거나, 자민당과 사회당의 연립으로 대가로써 사회당에게 총리를 건네주는 등의 일들이 있었지만 기본적으로는 다수당에서 총리가 나온다.

의회 =/= 내각. 서로 견제할 수 있다. 다수당이 내각을 상대로 불신임을 하는 경우는 거의 없지만 이론적으로는 가능.

 

자민당은 기본적으로 파벌정치를 진행. 총리는 파벌간의 합의를 통해 진행 -> 총리의 리더쉽이 부족. 강한 리더쉽을 가지고 끌고 갈 수 없다. 제1파벌의 사람이 총리가 되는 경우도 있지만, 그렇다 하더라도 인기가 없으면 힘들기 때문에 제2파벌의 사람이 총리가 될 수도 있다. 이 경우 필연적으로 다른 파벌의 눈치를 볼 수밖에 없다.

=> 어떻게 하면 강한 총리 리더쉽을 갖추게 하는가?

당연히 잘 갖춰지지 않는다. 이미 자민당은 잘 하고 있으니까.

90년대에 들어와 55년 체제가 붕괴되면서 문제가 심각하게 받아들여지고 + 세계화라고 하는 대외적 도전 속에서 어떻게 신속하게 반응하느냐가 주요 관심사가 되면서 개혁의 생각이 들게 된다.

 

기본적인 목표는 이익유도정치를 없애자, 두번째 중요한 목표는 리더쉽 강화.

파벌정치의 영향력을 줄이자.

내각부라는 것을 설치해서 총리의 적극적인 의사결정 시스템을 만든다.

 

 

지방정부로 넘어가서, 어떤 문제가 있는가?

이원대표제.

다수당에서 총리가 나오는 중앙정부의 경우 발생하지 않지만,

지방정부의 경우 여소야대의 현상이 자주 발생. 지자체 장은 자민당이지만 지자체 의원등은 야당이라던지.

갈등이 발생.

 

지자체 장들이 자신들의 정당을 만든다. 지역정당.

이것을 잘 활용해서 정치를 하려고 하는 시도. 

지방정부의 경우 이원대표제 때문에 교착상태 발생.

도쿄의 경우: 도지사가 자신의 정당을 만들어버림. 자신의 정책을 펴 나갈 수 있도록.

일본의 독특한 방식.

 

또다른 중요한 것: 지방 복권화 움직임.

고이즈미 정부에서 이를 위해 여러가지 일을 수행. 삼일체 개혁.

 

90년대부터 지차제를 통합하기 시작.

비용도 덜 들게 된다.

 

 

총재선거.

대표가 총리가 되는 선거.

자민당의 경우 3년이 기본 임기. 3연임 가능.

2연임에서 아베 총리때 3연임으로 변경. 워낙 인기가 좋았기 때문에 더 할 수 있도록.

 

다음의 중요한 중앙정부의 기관으로는 내각부.

장관들이 있고, 서포트하는 행정조직이 있으며, '내각변방'은 총리를 보좌하는 일종의 대통령 비서실장이다.

2인자. 총리가 얼굴마담이라면 그 밑에서 실제로 디테일한 일들을 수행. 스가 요시디라는 사람이 아베 밑에서 오랫동안 있었다.

아베 총리가 많은 권력을 행사했다 하더라도 실권자는 스가라고 볼 수 있겠다.

 

내각 변방 아래에서 국가보장회의라는 것을 설치.

14년도에는 내각 인사부 설치.

 

총리의 힘을 강화하는 일들을 계속해서 추가한다.

 

총리가 대통령처럼.

 

 

과거에는 일본이 유엔에 가입했기 때문에 (생략)

못마땅하여 아베 총리가 내각 법제부 장관을 바꿔버리고 좀 더 보수적이며 보통국가를 지지하는 사람을 임명해 해석을 변경한다.

해석개헌. 법제부에서 동의, 허락.

 

이제는 사대신회의라고 해서 총리를 포함해 4명만이 모여서 정할 수 있게 되었다.

 

 

각의.

의각의 내각.

각의 결정을 통해서 00를 했다는 말 = 내각에서 결정을 했다.

법률은 아니다(국회를 통과하지 않았다), 법률과 동일한 구속력을 가진다. 다수당(=집권당)이 행정을 구성하고 있기 때문에.

각의 결정만으로도 여러가지 힘을 행사할 수 있다.

해석개헌의 경우에도 실질적인 명문개헌을 쉽지 않기 때문에 해석개혁을 실행. 집단적 자유권을 행사할 수 있다. 일본 또한유엔 아래에서 자신의 능력을 행사할 수 있다 - 법적인 조건 충족.

 

성창회의.

관료들이 먼저 결정해놓고 내각에서 통과되는 방식.

사무차관회의라는 절차는 관료주도의 상징.

관료들이 먼저 사실상 결정해놓고 총리를 포함한 사람들을 더해 최종적으로 결정한다. 이를 싫어했던 민주당이 사무차관회의를 폐지해버린다. 이것 때문에 이익유도정치, 관료중심주의가 지속되는 것이다.

동일대지진 처리 중에 다시 부활한다. 부처간의 협업이 잘 된다는 장점. 

과거의 차이점이라면: 원래는 사무차관회의를 먼저 했다면 이제는 그러지는 않는다. 회의 이후에 진행하면서 먼저 주도하는 것이 아닌 뒷받침하는 방식으로 변경.

이미 결정된 내용을 어떻게 잘 협력할 것인지?

 

여기까지 중요한 기관 몇가지에 대한 이야기.

 

 

 

관료들의 부패 문제. 부정적인 사건들이 많이 발생. 결정적인 것은 1995년에 고별대지진 이후 처리과정에서 '뭔가 잘 되지 않았다'. 메뉴얼 사회이기 때문에 메뉴얼에 맞지 않으면 작동되지 않는다. 신뢰가 떨어진다.

과거의 관료들은 도쿄대, 법대에서 나온 사람들로 유능한 사람들이라고 봤는데 별로 그렇게 유능한 집단이 아니네? 변화가 필요하네? 로 인식이 변화한다. 개혁의 시작.

 

그런 가운데 조직적인 큰 개혁: 지방 분권화 개혁.

삼위일체 개혁.

 

국고 보조금이 낮아지고 지방교부세가 낮아진다.

내셔널 미니멈.

여러분들 모두 다 국민이니까 동일한 서비스를 받아야 합니다 = 지방 균형발전이 일본의 기본적인 생각이었다. 일종의 행정학에서의 내셔널 미니멈 원칙.

지방의 세금이라는 것은 한계가 있기 때문에 지원하고 보조해줘야 한다. 국고보조금은 영역마다 주는 등.

국가 보조금/지방 교부세를 줄이고 세원을 지방으로 이전하자고 한다.

담뱃세는 원래 국세였는데 이를 지방이 가져갈 수 있게 하자. 지방의 재정적 자율성을 높이자.

 

예전에는 30%만 지방이 자율적으로 할 수 있고 나머지 70%는 국가에서 내려준다. 지방정부에 돈을 건네줄때 공문을 함께 보낸다. 진정한 의미에서의 지방정치가 아니라는 비판. 그들이 더 많은 예산을 거두어 더 자율적으로 할 수 있게의 지방분권화 흐름. 전세계적인 트랜드.

확산이론. 좋은 아이디어의 경우 전세계로 퍼져나간다. 그 가운데 기능만 분권화하는 것만 아니라 재정도 분관화되어야 한다고 생각.

겉보기에는 그럴듯한 아이디어. 그러나 실제 목적은 그것이 아니었고, 사실 삼위일체 개혁은 과거 일본은 공공사업 때문에 55년 체제에서 지방의 발전과 균형을 도모했지만 - 시간이 지날수록 지자체에서 불필요한 일을 하기 시작. 다리를 짓기 시작하면 중앙에서 무조건적으로 돈을 지원해야만 했다. 이양이라는 말을 지방이 걷어가서 쓸 수 있게 한다는 것 - 스스로 알아내서 자신의 영향력을 발휘해라.

 

 

아. 깜빡 졸았어.

 

자율성을 많이 가져갈수록 중앙정부로부터의 지원도 줄어들게 된다.

독립한다는 것은 곧 혜택이 줄어든다는 것.

 

 

 

- 관료주도 VS 정치주도

세상의 민주주의 국가들은 정치주도인 것처럼 보이지만, 꼭 그렇지만은 않다.

겉만 보면 국회의원들이 힘이 강한 것처럼 보여도 글쎄? 실제로 우리나라를 작동시키는 것은 관료들이다.

정치인들은 전문성이 거의 없다. 그런 일을 오래 한 관료들이 훨씬 더 잘 알고 있으며, 더 좋은 아이디어를 가지고 있다. 그들의 아이디어가 정치인들의 입을 빌려 흘러나오는 것.

 

요시다가 일본 전후 총리. 당시 미국이 정치인들을 전부 추방했지만 관료들은 중립적인 만큼 자유로웠다. 요시다는 관료 출신들을 영입. 같은 관료들과 친밀하기 때문에 정책 진행에 있어서 플러스.

발전국가는 관료들이 움직이는 사회이기 때문에(기업은 이렇게 움직여야 한다고 행정지도), 관료들이 통치한다고 볼 수 있었다.

 

일본의 정치인들도 마찬가지로 전문성이 떨어진다. 더불어 관료들은 정치권 뿐만 아니라 기업에도 있었다. 일명 '낙하산'. 퇴직하게 되면 대기업에 취직해서 관료와 대기업 간의 연계를 맡는다.

 

하지만 일부 사람들이 말하기를 70년부터는 변화가 있었다고 말한다. 다나카 총리 이전에는 총리들이 주로 도쿄대/법대 출신에 관료로서 일한 경험을 가지고 정치인으로 활동했다. 다나카는 그런 건 전혀 없었기 때문에, 출마 당시 정당이 더 우위에 있어야 한다고 발언하면서 '일본의 관료우위의 반증'을 주장했다.

이때부터 일부 사람들이 일본 또한 정치우위를 생각하기 시작. 족의원.

 

각각의 의원들의 임기가 오래간다. 3선, 4선, 5선 등등 여러번 당선된다. 우리처럼 선거마다 변동이 심하지 않다.

그들마다 자신의 전문분야가 있다.

관료의 도움 없이 자신들의 정책을 판단하고 실행할 수 있게 되었다. 80년대부터 정치우위로 변화하기 시작했다고 주장.

 

정치인들과 관료들이 협력한 체제라고 말하는 사람도 있다.

그럼에도 불구하고 관료 우위라고 판단할 수 있는 근거: 2000년대까지도 관료 주도라는 표현을 민주당이 표현. 일본 사회가 역으로 관료가 그만큼 중요한 역할을 하는 사회. 심지어 아베 총리마저 '진정한 정치주도'를 발언 - 여전히 관료가 굉장히 큰 역할을 하는 사회라는 것을 이해할 수 있다.

 

관료가 주도하는 사회 - 큰 변화가 없고 느리게 변화하는 사회.

우리나라는 굉장히 빠르게 변화, 정치우위적으로 보인다. 분위기에 쉽게 반응.

기본적인 루틴이라고 하는 것이 중요한게 관료우위사회. 그런 느림이 말하자면 문제가 된다. 정치주도를 강조하는 사람들 입장에서는 급변하는 세계의 시대에서 부정적이라고 생각. 관료주도 비판, 정치주도 주장.

 

2001년도의 경우에도 대신정부관을 도입.

정무직이 늘어나고 관여할 수 있도록 변화.

 

민주당 또한 자민당은 관료주도라고 계속해서 비판. 

 

파벌정치였기 때문이야말로 관료우위가 더 쉬웠다고 볼 수 있다.

정치인들 또한 더 힘을 행사하게 되었다. 과거의 다나카 총리의 경우 관료보다 강한 힘을 행사한 것처럼 보인다. 그러나 그것은 개인 차원이다.

그것을 제도화 시키는 것이 2000년대 초부터 있었던 일. 고이즈미 총리가 나오면서 경제전자문회의를 만들고, 그를 통해서 여러가지 개혁 정책을 실행한다. 중요 인물로 대학 교수를 데려오는데, 민간인을 통해 관료들을 견제했다.

강력한 리더쉽, 정치주도적인 모습이 나왔다고 평가.

 

민주당의 경우 관료 배제의 노력을 한다.

그러나 배제를 심하게 하면 되는 일이 없다.

대통령이 되는 사람이 가장 주의해야 하는 일이 관료를 어떻게 이용해 활용하는가라고 한다. 정권에서 가장 중요하다고 본다. 문재인 정권의 가장 큰 실패가 부동산. 관료들이 전부 정책을 펼쳤다고 말하면서 진짜 정책 말고 다른 정책들을 가져왔다. 정치적 불리함 때문에 안할수도 있지만, 전문가들이 평가하기를 '관료에게 속았다'라고 말한다.

 

관조주도. 정치주도 실행.

행정적 변화를 꾀한다.

 

 

사법부 이야기.

일본에서 사법부가 얼마나 큰 역할을 하는가?

환경문제에 있어 80년대까지 큰 역할을 했지만, (미국은 사법부가 엄청나게 중요. 사법우위라 불린다. 사법부의 행동에 따라 판례가 완전히 달라진다.) 일본은 큰 영향력을 행사한다고 볼 수 없다.

조금 생각해볼만한 것: 최고 재판소의 구성원들을 보면 다양한 사람들이 참여하고 있다. 다른 전문가들, 관료 출신들이 있다. 대법원이라고 치면 외교관 출신들도 포함되어 있다. 국제법도 중요하기 때문에.

우리나라는 전적으로 법만 하는 사람들이 들어가 있어서 - 협소함의 단점을 보유.

 

 

 

고이즈미 총리: 수상주도. 총리가 중심이 되어 개인의 리더쉽에 따라 정치주도를 하게 된다.

<-> 아베 총리: 관저주도. 혼자만은 아니고 소수집단으로서의 정치주도. 

고이즈미 총리가 개인 중심, 아베 총리는 그것을 시스템화하여 관저라고 말하는 사람들을 포함해 시도.

 

내각 주도, 수상 주도, 정치 주도, 관저 주도. 기본적인 방향은 모두 동일하다 = 정치주도.

 

하시모토 정권에서 최초로 내각 주도 개혁 시도.

고이즈미 총리는 자신이 주도.

아베 정권의 경우 수상이 일종의 대통령 비서실과 함께 정치주도.

약간의 차이가 제각각 존재.

 

관저 주도의 특징: 정책결정의 주체자들이 소수의 의사결정자들에게 집중. 고이즈미의 단점을 보완하는 차원에서 다른 사람들과 함께 결정.

심의회(관료, 민주당, 전문가들 참여)를 약화, 정책 중심.

심의회는 관료가 주가 된다. 정책 회의에서 먼저 이끌기 위함.

 

간단하게 본다면: 주된 회의는 어떤 정책결정에 관해 큰 맥락을 잡아간다.

미야자오가 93년의 총리. 그때부터 정치주도가 하나의 트랜드가 되어 정치인들이 급증하게 된다. 

회의에 참여하는 정치가들의 수 증가.

민간전문가들의 수 증가. 

=> 관료의 영향력을 줄이기 위해.

 

부속회의. 

민간전문가 증가 추세.

관료의 영향력 약화를 위해.

 

정치주도의 움직임.

국민들의 반응성을 높이기 위한 시도.

 

아베 정권에서는 내각 변방의 역할이 강화.

관광? 발음을 못 알아듣겠네.

정책결정에 관여.

 

다만 주의해야 할 점: 민주당식의 관료배제는 하지 않았다. 관료들과의 네트워크를 계속해서 인식했다.

아베총리를 어떻게 평가해야 할지는 제각각 다르지만 굉장히 유능했다고 평가할 수 있겠다.

관료들을 잘 자신의 밑에 두었다고 말할 수 있다.

 

처음 총리를 했을 때, 고이즈미의 계승자였기 때문에 고이즈미처럼 수상주도로 관료들을 좋게 평가하지 않는 부분이 있었으나 재집권에서는 관료의 활용에 신경을 씀. 민주당의 대지진에서의 실패를 통해 변화된 것으로 보인다.

정책 아이디어는 당연히 관료가 더 잘 알 수밖에 없고, 경험도 많기 때문에, 그 중요도를 평가한 것으로 보임.

 

누가 수상/총리를 만났는가 - 변화 보여줌.

신문에 총리가 누구를 만났는지 알려준다. 우리나라는 국가안보를 이유로 나오지 않는다.

 

개혁 이후의 자민당. 성청관료들을 10%정도 만난다.

아베총리는 성청관료들과의 접촉을 늘린다 - 단순하게 정치주도를 이끌지 않았고 관료들과의 연계를 강화하면서도 이끌려고 했다.

집정준출? 아주 가까이에 있는 비서실의 사람. 내각부의 다른 사람들, 여당 사람들 등.

만나는 사람들의 비율이 총리에 따라, 집권당에 따라 달라진다.

 

성청관료들을 통제하려는 움직임을 아베가 시도.

내각인사부 설치를 통해: 공직자들에 의한 평가. 당연히 인사권 자체를 총리가 깊이 관여할 수 있도록 하니 - 더 말을 잘 듣게 된다.

정치주도라는 생각 자체는 민주당 뿐만 아니라 자민당도 생각했음을 알 수 있다.

인사권한역할 - 나를 승진시킬수 있느냐/없느냐가 중요한 항목이니까.

 

관료들을 어떻게 활용하는가?

 

아베총리의 일당우위제 견고해짐. 지속적으로 정권을 잡는다.

아베총리가 어느정도 정치주도를 확고하게 잡음 -> 문제가 있다는 지적이 발생.

정책들이 선거를 앞두고 쉽게 변화한다. 장기적인 비전을 가지고 차근차근 나아가야 하는데, 정치인들이 주도한다는 것은 선거에서 표를 얻기 위해 정책을 휙휙 변화하게 된다.

일본도 장기적인 관점에서의 정책지도성이 있었으나 단기대응이 중요시되면서 쉽게 바뀌는 측면이 있다고 할 수 있다. 긍정적으로든 부정적으로든 빠르게 변하게 되었다.

보통 정당정치에서 강조하는 것: 정책보다 정당이 우선된다. 유권자들의 표를 얻기 위해 정책을 변경하면서 - 자민당이 집권에 유리한 정책들을 만들어내는 것 뿐. 그럼에도 불구하고 심하지 않다. 우리나라는 하나도 없다!

 

민주주의가 좋아보이기도 하지만 대중 선동적 측면이 너무 강력하다. 장기적 계획보다 단기적인 선동.

 

책임성 약화.

결국은 선거정치에 매몰.

미래지향적 아젠다가 나타나지 않게 된다.

 

 

(잠깐 카카오톡 설치중)

 

정책을 너무 당이 아니라 대통령이 독점하다 보니 당의 목소리를 듣지 않는다는 비판.

수도주도 결정 -> 정당의 영향력 약화. 아집이 발생하게 됨.

 

기시다 총리가 강조한 것: 자민당의 역량 강화, 자민당의 목소리가 정책에 많이 반영되게 하겠다.

관저주도의 한계점 비판.

 

 

비민주성 강화, 지나친 총리에 의한 권력독점 - 정당의 의견 반영 되지 않음.

기시다 총리는 여당의 역할을 강화하겠다의 이유: 아베 총리는 최대파벌의 수장, 기시다 총리는 4파벌에서 나옴.